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高尚全:新常态下的全面深化改革

一、对新常态的理解

今年5月,习近平总书记在在河南考察时指出,我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险,早作谋划,未雨绸缪,及时采取应对措施,尽可能减少其负面影响。

729日,习近平总书记在和党外人士的座谈会上又一次提及,要正确认识中国经济发展的阶段性特征,进一步增强信心,适应新常态。

习近平总书记的两次引用,使中国经济社会发展的“新常态”这个概念迅速成为社会关注的焦点,同时也表明中央对当前整体形势的判断和应对,“新常态”必然对未来可预见的时间内整个国家的经济社会乃至政治发展走向产生深远的影响。因此,必须对“中国经济新常态”要有准确的把握和理解。在我看来,“新常态”的主要涵义,可以归纳为两点:

第一,经济发展态势进入新常态。从短期来看,按照较为正式的提法,我国正经历增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加的阶段,各种矛盾和问题相互交织。从长远来看,虽然,经济增速换挡回落、从高速增长转为中高速增长,但仍处于战略机遇期,仍具备持续保持中高速发展的潜力,可以深入发掘。

第二,必须通过深化改革适应经济新常态,通过改革红利的释放,进一步调整经济结构、改变经济增长方式,才能实现向平稳的可持续发展的转型。
二、中央的改革应对

习近平总书记对新常态的两次提及以及各项应对政策的出台,充分表明中央对中国经济的新常态有充分的认识和准备。这些认识和准备集中体现在十八届三中全会《决议》和十八届三中全会宣布成立的全面深化改革小组历次会议作出的决定当中。

党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新阶段,它对于在新常态下推进改革的新阶段的突出贡献在于,设立了强有力的改革领导“中枢”――中央全面深化改革领导小组。

122日,中央全面深化改革领导小组召开第一次会议,除了通过领导小组、专项小组的组成和内部工作规则、细则外,会议审议通过了《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》,将十八届三中全会规定的改革任务分解为336项重要举措,逐一确定协调单位、牵头单位和参加单位,为落实十八届三中全会决定奠定了坚实的基础。

228日,中央全面深化改革领导小组召开第二次会议,会议布置了领导小组2014年工作要点,对第一次会议的《分工方案》进一步进行了梳理,进一步强化责任、明确分工,排出今年要完成的80条重要改革予以重点督办并要求按时检验成果。 会议审议通过《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》、《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》。习近平在这次会议中特别强调,凡属重大改革都要于法有据。这次会议要求,深化司法体制和社会体制改革,要注重改革举措的配套衔接,注重分类推进,强化任务落实。会议还要求加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,加快形成科学有效的社会治理体制,促进社会公平正义。

66日,中央全面深化改革领导小组召开第三次会议,习近平总书记对改革的方略作了具体的说明,他特别指出,改革要坚持从具体问题抓起,着力提高改革的针对性和实效性,着眼于解决发展中存在的突出矛盾和问题,把有利于稳增长、调结构、防风险、惠民生的改革举措往前排,聚焦、聚神、聚力抓落实,做到紧之又紧、细之又细、实之又实。这次会议推动财税和户籍制度改革大步向前迈进,审议了《深化财税体制改革总体方案》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,在治国安邦中发挥着基础性、制度性、保障性作用。而且财税体制改革牵连着经济体制和行政体制改革,牵一发而动全身。司法体制改革启动了完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、设立知识产权法院等一系列司法改革,为巩固社会主义市场经济的法治基础提供了契机。

818日,中央全面深化改革领导小组召开第四次会议,对国企改革进行了全面部署,审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》,并要求根据会议讨论情况进一步修改完善后,按程序报批实施。会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》、《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(20142020年)》、《关于上半年全面深化改革工作进展情况的报告》,对运用互联网思维打造新型主流媒体寄予厚望,对未来7年的改革实施工作作出整体安排,突出了每项改革举措的改革路径、成果形式、时间进度,是指导今后一个时期改革的总施工图和总台账。习近平总书记最后再次强调改革一定要抓落实,抓到位。

929日,中央全面深化改革领导小组召开第五次会议,会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》、《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》,要求根据此次会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。习近平总书记在这次会议上强调,要高度重视改革方案的制定和落实工作,做实做细调查研究、征求意见、评估把关等关键环节,严把改革方案质量关,严把改革督察关,确保改革改有所进、改有所成。

除中央全面深化改革领导小组会议上审议的一系列改革方案之外,今年以来,中央政治局会议、中央政治局常委会会议还通过了《关于改进完善院士制度的方案》、《党的纪律检查体制改革实施方案》、《深化党的建设制度改革方案》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》、《中央和国家机关公务用车制度改革方案》;《关于深化考试招生制度改革的实施意见》等一系列改革方案,在文化体制、司法管理体制、信访制度、用人制度、医疗卫生制度、纪检监察制度等等各个方面同时启动了重大的改革并务求落实。

与此同时,国务院在全面深化改革的过程中,以行政体制改革推进政府自我革命,以“简政放权”为要务,取消下放7批共632项行政审批等事项;修订政府核准的投资项目目录,将需报批国务院部门核准事项减少60%左右;减少整合了近1/3的财政专项转移支付项目;减少行政事业性收费,每年减轻企业和个人负担约100亿元;此外,还启动或推进了营改增、注册资本登记制度、铁路投融资制度、利率市场化等一系列改革措施,提升了经济动力,激发了市场活力。

从党中央和国务院的一系列改革措施来看,改革决心之大、力度之强、涉及面之广是前所未有的,中央对中国经济新常态实际上已经作出了全方位的应对,正以一个改革的姿势进入新常态。
三、全面深化改革的几个重大问题

1.  深化财税体制改革,促进财政资源有效配置。

今年831日,全国人大通过《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》,这是预算法实施20年来的首次大修。

李克强总理日前主持召开国务院常务会议强调要提高公共资金的效率,把那些躺在账上“打呼噜”的钱,真正用在有利于调结构、惠民生等重点领域。公共资金数量巨大,包括政府性基金、国有资本经营预算,社会保险基金预算等,就全国政府性基金预算收入2013年达5.23万亿元。所谓政府性基金指各级政府及其所属部门,为支持某项公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的非税财政资金。这些巨额公共资金被各部门视为“私房钱”,有的长期“沉睡”,躺在账上“打呼噜”,有的被挪用、腐败或投到部门利益的项目上。如何根据修改后的预算法,通过深化改革,提高沉睡资金的使用效率?

首先,坚持预算公开,充分保证公众的知情权和监督权。新预算法强调,未按规定公开或作出说明,将被追究行政责任。

其次,修改旧有的行政法规,以适应新常态下的改革发展需要。

再次,对截留、挪用、滥用等行为要严肃处理。

最重要的是要通过市场化配置财政资源的办法,使资金使用的效益最优化。如设立股权投资基金,以达到“四两拨千斤”的作用。

2.  积极稳妥地发展混合所有制经济。

关于混合所有制,现在是个热门话题。混合所有制经济在2003年十六届三中全会就提出来了,我也提出建议,因为原来不同所有制在两股道上运行,应通过发展混合所有制,使两股道变成了一股道。我理解十八届三中全会提出的混合所有制其主要实现形式是,通过资本市场,以发展公众公司为主。重点有二:一是要吸收更多的社会资本,打破垄断,促进经济持续发展;二是,通过发展混合所有制经济,改善公司治理结构,解决一股独大的问题。不同所有制的代表进入董事会,董事会就有不同的声音,可以解决一人说了算的问题。在发展混合所有制经济中,要避免一哄而上,避免国有资产流失。

3.  新型城镇化要推动城乡要素双向流动。

用改革的办法,创新的精神推动新型城镇化,破解城乡二元结构,促进农业现代化,在新常态下,为中国经济平衡增长和持续发展增添动能。新型城镇化要避免三个问题,一是有城无市,城造起来,没有市场;二是进城无业,农民进了城,没有职业,所以农村的房子老鼠住了,到城里面买不起房子,只能住地下室;三是,城镇化变成房地产化,搞造城运动,GDP上去了,政绩出来了,但是国家和农民没有受益。

新型城镇化要考虑要素(如人才、资本)双向流动,一方面农村劳动力怎么进城就业,另一方面怎么鼓励城市里的人去农村创业发展。因为现在看来,一来城市里空气不好,城镇有的居民愿意去农村,以改善环境;二来现在互联网技术的发展能够解决一些问题,我的秘书的以前的同学,在北京郊区当村官,通过互联网制作销售婚庆产品,找了一些农民加工,促进了农村就地就业,农村也获得了发展。所以,应鼓励城市有资金、有技术的人下到农村创业。但是政府要给他们创造环境,比如住的地方,能不能买或租宅基地,买了以后盖新房子,养殖也好、种地也好,这样城市里的人到农村创业,去的人多了,形成新的小城镇,这种国家不花钱的城镇化很有生命力。原来的概念是农民进城变为居民叫城镇化。双向流动,就要有新的思维,这样农村就经济发展了。原来提出2020年要建成小康社会。怎么建成小康社会?关键在农村,农民有资产,有宅基地、有房子、有承包地,但是资产不能变为资本,不能增加财产性收入,如果农民富不起来,小康社会就很难实现。必须创造条件让农民富起来。有人担心农民土地流动了以后,把钱花光了又向政府要钱了怎么办?我说这个不对,你不相信农民,照你这个想法,城市里的职工只能搞供给制了,你发了工资职工吃光了怎么办?所以,担心农民把钱花光了向政府要钱的顾虑是没有必要的。

4.  重大改革都要于法有据。

 

全面推进依法治国是十八届三中全会《决定》的重要内容,中央全面深化改革领导小组第二次、第三次会议也都将法治纳入重点改革的目标。第二次会议审议通过《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》和第三次会议通过的司法体制改革方案体现了中央在法治框架内推进改革的决心。要落实习近平总书记所讲的“在法治的框架内、用法治思维和法治方式有效推进改革”的要求,使重大改革都于法有据,必须在三个方面有所加强:一是要尽量在现有法律框架内做出改革决策,当前我国社会主义法律体系已经初步建成,一些需要改革的地方许多都是没有认真落实现有法律制度的结果,只要充分尊重、落实现有法律资源,就能够满足改革的需求,不需要推翻已有的法律制度和框架。二是要加强中央改革决策转化为法律的效率,对必须要立法铺垫的改革事项能够迅速作出决策并推进立法,避免迁延,当然立法本身要科学不能只求速度,十八届三中全会成立的全面深化改革领导小组为此创造了有利的条件。三是在真正有必要突破、调整现有法律框架时,要充分发挥市场主体和司法机关在改革中的调试作用。哪些现有的法规、规章制度阻碍经济的发展、阻碍创新和进步,市场主体了解得最及时、体会得最深刻、掌握得最全面。通过市场主体主动要司法提起行政诉讼的方式重新审视、废止现有不适应新常态的法规和规章,虽然突破了现有法律体系,仍可以是于法有据的改革,前提是《行政诉讼法》应扩大市场主体对抽象行政行为的诉权。将不合时宜的法规规章都集中到中央去清理是不现实的:首先,在部门利益的格局下,寄希望于各地方和部门的自我清理存在利益冲突;其次,中央难以面面俱到准确掌握某项法律文件到底是不是不合时宜;最后,中央集中清理在时效上难以满足改革的迫切需求。因此,只有赋予广大市场主体对行政法规等这些抽象行政行为完整的诉权,使市场主体可以通过司法途径,以诉讼的方式废止各种制造玻璃门的抽象行政行为,才能确保改革在法治的轨道上迅速推进,使市场主体发挥出最大的活力,创造最大的红利。

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